在建筑物的非承重外墙上开门、开窗或者将原有的窗户扩大为门是日常生活中十分常见的行为。根据发生的建筑主体不同，可大致分为住宅上的，商业用房上的、工业用房上的、物业服务用房的等多种，其中对于在住宅的非承重外墙上开门、开窗的行为，我国各地行政机关在管理时，大都依据《住宅室内装饰装修管理办法》第三十九条的规定，转致到《城乡规划法》上，并通过《城乡规划法》对当事人进行行政处理。然而不少行政执法同仁在适用上述两个法规时经常会觉得很别扭，总觉得法律的衔接不那么顺畅，特别是将住宅装修工作中出现的在非承重外墙上开门、开窗行为定性为“建设活动”也时常引发争议。对于在非住宅类建筑物的非承重外墙上开门、开窗行为，能否适用本规章，也存在不同认识。因此有必要对其中存在的问题做详细的辨析。
本条所列第（一）项、第（二）项行为，应当经城市规划行政主任部门批准；第（三）项行为，应当经供暖管理单位批准；第（四）项行为应当经燃气管理单位批准。
未经城市规划行政主任部门批准，在住宅室内装饰装修活动中搭建建筑物、构筑物的，或者擅自改变住宅外立面、在非承重外墙上开门、窗的，由城市规划行政主任部门按照《中华人民共和国城乡规划法》及相关法规的规定处罚。
根据上述第六条的规定，该条第一款所列的四种行为并非是绝对禁止的，仅是未经批准才不得实施，如果经过批准，也就是经过行政许可，则可以实施该四种行为的一种或者多种。具体的批准主体则根据第二款确定。
需要注意的是，从立法的语言表达来看，第一款第二项规定了两种行为：一是改变住宅外立面，二是在非承重外墙上开门、窗。但事实上，在非承重外墙上开门、开窗的行为实际上也是改变住宅外立面行为的一种，因为改变住宅外立面的行为能有多种表现形式，如：改变外立面的颜色，增减外立面附属设施的（拆除/设置雨棚），封闭阳台，在外立面墙体上开门、开窗，改窗为门，改门为窗等。因此该项实际是将集合和集合中的某一项做了并列。对于在非承重外墙上开门、窗的行为，既包含了新增加的门、窗，也包含了将原有的窗户扩大为门的情形。
对于违反第六条第一款所规定的行为，该规章第三十八和三十九条分别规定了法律责任。对违反上述第（三）项、第（四）项行为，第三十八条设定了罚款的行政处罚，本文对此不做讨论。对违反第（一）项、第（二）项的行为，本规章并未直接设定法律责任，而是通过第三十九条的转致条款，将法律责任转致到《中华人民共和国城乡规划法》及相关法规上。如果对该条款做进一步解构，按照“行为+法律适用”的模式划分，该条可大致分为6种情形：
（1）在住宅室内装饰装修活动中搭建建筑物、构筑物的适用《中华人民共和国城乡规划法》。
（3）在住宅室内装饰装修活动中搭建建筑物、构筑物的适用《中华人民共和国城乡规划法》和“相关法规”。
（4）擅自改变住宅外立面、在非承重外墙上开门、窗的适用《中华人民共和国城乡规划法》。
（6）擅自改变住宅外立面、在非承重外墙上开门、窗的适用《中华人民共和国城乡规划法》和“相关法规”。
对上述第（1）（2）（3）三种情形，在实际在做的工作中争议较小（建筑物内部搭建夹层除外），本文不做讨论。对上述第（4）（5）（6）三种情形，经过解构，能够准确的看出对“擅自改变住宅外立面、在非承重外墙上开门、窗的”的行为，可以适用的法律并非仅限于《中华人民共和国城乡规划法》，如果有其他法规的，也可以转致到其他法规上。因此目前不少地方在实际在做的工作中，仅限于转致到《中华人民共和国城乡规划法》的做法是缩小了法律适合使用的范围，如果存在别的法规对上述行为做出了具体规定，那么也可以适用其他法规。但是该“相关法规”并不是除了《中华人民共和国城乡规划法》以外的任何法规，而是与城乡规划有关的法规，特别是城乡规划主管部门在进行审批时可以依据的法规，如果再加以延伸，最多只能包含依照相对集中行政处罚权的规定，由城市规划行政主任部门可以行使的其他已经纳入相对集中行政处罚权范围的其他法规，因为第三十九条中明确了行政执法的主体——城市规划行政主管部门。
由于我国建筑物使用环节的立法尚不健全，加之部分执法人员对各种法规掌握尚不全面，因此导致在实际在做的工作中，各地在适用《住宅室内装饰装修管理办法》第三十九条时，几乎都转致到《中华人民共和国城乡规划法》上，具体适用条款为第四十条、第六十四条。正是转致后的法律适用让不少执法人员十分困惑——在非承重外墙上开门、开窗属于违反城乡规划的行为吗？对该问题，作者觉得可以从以下几个方面做审视。
《住宅室内装饰装修管理办法》是原建设部于2002年发布的建设部令，法律位阶为部门规章。2010年住建部对该规章进行了修正，并于2011年通过发布，修正内容为：将《住宅室内装饰装修管理办法》（建设部令第110号）第三十九条中的“《城市规划法》”修改为“《中华人民共和国城乡规划法》”。其他条款均未变化。
该规章的第一条、第三条对立法目的做了规定：（1）加强住宅室内装饰装修管理（2）保证装饰装修工程质量和安全，符合工程建设强制性标准（3）维护公共安全和公众利益。事实上，住宅室内装饰装修更多涉及民事行为，如果不是为了后两个方面的管理，则第（1）项仅依据现有民事方面的法律也足以解决其中的问题。而在非承重外墙上开门、开窗的行为正常情况下不会影响建筑物的安全，也难以影响公共安全和公众利益，因此，将此类行为纳入本规章来管理，并不符合本规章的立法目的。同时通过上述立法目的的规定，也能够准确的看出，本规章并不是未解决城乡规划方面的问题，确切地说，本规章主要是未解决在规划实现以后的住宅安全使用问题。这在住建部的一些文件中也能得到证实，为逐步加强城市房屋室内装饰装修安全管理，坚决遏制室内装饰装修违法违反相关规定的行为，住建部于2023年发布了《住房和城乡建设部关于逐步加强城市房屋室内装饰装修安全管理的通知》（建办〔2023〕29号）中，文件所引用的多项法规大都是涉及建筑物质量安全的，并没有涉及城乡规划方面。
需要注意的是，在实际在做的工作中，有部分执法人员对该规章的认识存在一定的误区，认为该规章的适合使用的范围仅限于住宅类的建筑物，这是片面的。虽然该规章第二条规定了适合使用的范围——在城市从事住宅室内装饰装修活动，但是对其他非住宅类建筑物，如：住宅建筑（普通住宅、别墅）、商业建筑（商场、超市、写字楼）、公共建筑（学校、医院、图书馆、博物馆、纪念馆）、工业建筑（工厂、车间、仓库）、交通建筑（火车站、汽车站、机场、地铁站）宗教建筑（教堂、寺庙、寺），也可以适用该规章，因为规章的第四十四条规定：
工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下，可以不申请办理施工许可证的非住宅装饰装修活动参照本办法执行。
根据《立法技术规范（试行）（一）》的规定：“参照”通常用于没有直接纳入法律调整范围，但是又属于该范围逻辑内涵自然延伸的事项。
我国城乡规划领域的根本法经历了从《城市规划条例》到《城市规划法》，再到《城乡规划法》的演变历程，《城乡规划法》于2007年制定后，又经过了2次修正。立法目的也经历了较大的转变，从最初的“（1）合理地、科学地制定和实施城市规划（2）把我国的城市建设成为现代化的、高度文明的社会主义城市（3）不断改善城市的生活条件和生产条件，（4）促进城乡经济和社会持续健康发展”到“（1）确定城市的规模和发展趋势（2）实现城市的经济和社会持续健康发展目标（3）合理地制定城市规划和进行城市建设（4）适应社会主义现代化建设的需要”，再到当前的“（1）加强城乡规划管理（2）协调城乡空间布局（3）改善人居环境（4）促进城乡经济社会全面协调可持续发展”。
从上述立法目的的演变来看，该法规所管理的始终都偏重于宏观的规划管理，而不会关注于某幢建筑物的门的宽窄，内开门还是外开门，窗户的大小、高低等此类事项，也不关注于具体的建筑物怎么样去使用方面的事项。
从一幢住宅建筑物生命周期来看，经历了从无到有、从有到有，从有到无的三个阶段。
从无到有就是该住宅建筑物从立项到规划，再到建设完成的过程。在这一阶段主要涉及的法律和法规有两大领域：一是规划，二是建设。规划领域的法规要求建筑设计企业应该按照规划确定的指标（层数、容积率、日照、位置、高度、车位数等）进行建设，不能低于（限低指标）或高于（限高指标）要求的技术指标进行建设，将规划确定的内容从书面变为实体物。在建设完成后，一般也就是住宅经过竣工验收后（合格的情况下），规划领域的法规也就完成了其自身使命。
从有到有的阶段其实包含了两个子阶段：第一是建设完成后的装修过程，这一过程一般较短，大多在几个月时间，很少超过2年；第二是装修完成后的使用的过程，这样的一个过程一般较长，一般直至住宅不再安全，无法居住为止。如果从广义使用来看，装修实际上就为了将来的使用，也可以视为使用的预备环节。因此该阶段，主要涉及住宅的使用方面的法规。关于房屋安全使用方面的法规，目前我国不少地方已完成了专项行政立法，另有部分地区立法正在推进中，在国家层面《民法典》已经有大量的规定。
从有到无的阶段是指住宅从存在到灭失的过程，一般由于住宅常规使用的寿命到期或者因为受到自然灾害、人为破坏地影响导致住宅不再符合安全使用的要求，则住宅应不再使用，并进行拆除（某些特殊情况下予以保留）。这一阶段一般涉及到房屋的征收、危房处置、城乡规划等领域的法规。
从上述住宅生命周期来看，业主在装修中在非承重外墙上开门、开窗的行为属于从有到有的第二阶段，本质上对住宅的使用，因此对此行为适用城乡规划领域的法律是不恰当的。
《住宅室内装饰装修管理办法》从2002年制定至今已有20余年，这20余年正是我国城市化迅猛发展的时期，不少城市的规模扩大了几倍，以住宅为代表的建筑物大量建设，在此背景下，涉及城市规划、建筑物使用领域的问题也大量出现。经过20余年的城市化进程，加之我国各方面法治不断健全，全社会的法治理念不断的提高，在城市化初期制定的这部规章在今天看来已经明显不能适用时代的需求。
如上文所述，第六条对实施四种行为做了限制性规定，只有取得行政许可才可以实施，并且对行政许可的主体做了规定。目前《城乡规划法》对“搭建建筑物、构筑物”设定了行政许可；《城镇燃气管理条例》对“拆改燃气管道和设施”设定了行政许可；部分北方地区的才有的供热管法规对“拆改供暖管道和设施”设定了行政许可。而对于“改变住宅外立面，在非承重外墙上开门、窗”的行为，《城乡规划法》并未对此设定行政许可。在部分地方性法规中，笔者检索到有个别法规对上述行为中的某些个别小类设定了行政许可事项，如《江苏省城乡规划条例》第三十八条第二款规定的“大中型或者受保护的建筑物外立面装修”工程建设项目；《上海市城乡规划条例》第三十四条第三项“市人民政府确定的区域内的房屋立面改造工程” 。在实际在做的工作中，笔者也检索到部分地区对建筑物外立面改造行为依据《城乡规划法》颁发了《建设工程规划许可证》，但经分析，这些许可证所涉及的标的物都较大，属于大型建筑物（外立面）改造工程，尚未检索到在普通住宅装修中因为改变住宅外立面而颁发《建设工程规划许可证》的，亦未查询到对“在非承重外墙上开门、窗”的行为颁发上述许可证的。同时在与部分规划领域的从业人员探讨时，几乎所有人都认为，对经过验收以后的建筑物，因为室内装修而在非承重外墙上开门、开窗的行为不属于《城乡规划法》管辖的范畴。
也就是说，在我国现有法律规定层面以及实际执行层面，对“在非承重外墙上开门、窗”的行为，以无需办理建筑工程规划许可证为一般原则，以需要办理建设工程规划许可证为例外。
因此，在没有法律和法规对该行为设定行政许可的情况下，《住宅室内装饰装修管理办法》第六条其实就是对“改变住宅外立面，在非承重外墙上开门、窗”的行为普遍性地设定了行政许可事项（至少是扩大了上位法行政许可事项的适合使用的范围）。根据《行政许可法》的规定，部门规章没有设定行政许可的权限，只能在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施相应的行政许可作出具体规定。因此上述规定与《行政许可法》的规定是冲突的。
退一步来看，如果其他领域的法规对“改变住宅外立面，在非承重外墙上开门、窗”的行为设定了行政许可，但如果行政许可的主体不是城乡规划部门，那么也是不符合第六条第二款之规定的。
该规章还涉嫌与《民法典》相冲突。对于独栋独立所有的住宅（例如别墅），根据《民法典》的规定，所有人对建筑物享有完全所有权，在不影响第三人及公共利益的情况下，所有人可以自由处分。以笔者曾经遇到的抗辩理由为例“这个房子完全属于我自己的，我把它砸了也不违法！”确实如此，在业主具有完全所有权的情况下，其完全有权将房子损坏甚至拆除（本文不讨论重建问题），而该行为并不会违反法律。参照刑法领域的“举重以明轻”原则，对于同一个行为，在造成更严重的后果尚且不违法的情况下，那么仅仅是造成一个不严重的后果，当然亦不违法。因此，业主在自己独立所有的住宅的非承重外墙上开门、开窗，显然是行使所有权的民事行为，行政机关无权限制。《住宅室内装饰装修管理办法》将所有的住宅都纳入行政管理范围，属于扩律适用范围。
此外，该规章中存在大量的涉及民事行为方面的规定，在我国民事领域法律较为健全的现状下，在行政性法规中设置大量对民事行为来管理的规定明显有些多余，而且很容易与装修人自愿和他人达成的协议相冲突。
《住宅室内装饰装修管理办法》第二条对规章的适合使用的范围做了规定，同时对核心概念“住宅室内装饰装修”做了解释：
本办法所称住宅室内装饰装修，是指住宅竣工验收合格后，业主或者住宅使用人（以下简称装修人）对住宅室内进行装饰装修的建筑活动。
也就是说，本规章的适合使用的范围限于住宅竣工验收后的装饰装修，也就是前文所述的建筑物“从有到有”的第一阶段。对于这一阶段发生的在非承重外墙上开门、开窗的行为，若能适用《城乡规划法》，那么在前一阶段（建筑物从无到有的阶段）发生的相同行为显然更应该适用《城乡规划法》，这样才符合法律的适用逻辑，然而本规章第四十五条规定：
住宅竣工验收合格前的装饰装修工程管理，按照《建设工程质量管理条例》执行。
也就是说，一个距离《城乡规划法》适合使用的范围较远的阶段出现的行为应适用《城乡规划法》，而在距离《城乡规划法》适合使用的范围较近发阶段出现的相同行为却不能适用《城乡规划法》，这在逻辑上是矛盾的。
如前文所述，对于在建筑物非承重外墙上开门、开窗的行为是一个高频多发行为，且有可能发生在任何建筑物上。由于住宅涉及到千家万户的切身利益，涉及到人民群众的生命安全，因此建设部门单独对住宅领域的装饰装修进行了立法，但经过上文分析，能够准确的看出，在建筑物的非承重外墙上开门、开窗的行为通过《住宅室内装饰装修管理办法》第三十九条转致到《城乡规划法》，进而适用该法进行行政处理显然是不合适的，其根源在于室内装修行为不属于《城乡规划法》所规定的“建设活动”的范畴。那么如果要对该行为来管理，应适用何法规呢？在回答该问题之前，笔者想强调一点个人观点：
对于在建筑物的非承重外墙上开门、开窗的行为，仍应首先依据《民法典》的所有权相关规定进行区分，对于独栋独立所有的建筑物（企业的厂房、仓库、超市等），业主具有完全的支配权，因此能自由决定在非承重外墙上开门、开窗，只要不影响第三人合法权益及公共利益，行政机关无需介入管理。
对于在建筑物非承重外墙上开门、开窗的行为，由于该行为发生在建筑物生命周期中“从有到有”的使用阶段，该行为的本质是对建筑物的使用，因此应适用建筑物的使用方面的法规，然而目前我国仅有部分地区完成了这一领域的立法，这也就轻易造成还有很多地区会出现无法可依的情形。据笔者检索，目前我国山东省、福建省、浙江省、上海市、天津市、南昌市、苏州市、南京市、成都市等地方已经制定了房屋安全使用方面的地方性法规或者政府规章。笔者所在的江苏省也正在抓紧该领域的立法，目前已形成了《江苏省房屋使用安全管理条例（草案）》，此外广州市的《广州市房屋使用安全管理条例》也正在审议中。
如果上述法规中对在建筑物非承重外墙上开门、开窗的行为有规定的，则可以适用相关的规定，如《苏州市房屋使用安全管理条例》第十六条。
在实际工作中，由于在建筑物外墙上开门、开窗的行为还会影响城市风貌，因此我国个别地方市容领域的法规也对上述行为做了规定，如：《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十二条 建（构）筑物的容貌应当符合以下规定：（二）建（构）筑物外立面应当与周围景观相协调，不得擅自以开门、开窗等方式改变建（构）筑物原设计风貌、色调；
此外，从民事行为的角度来看，如果发生开门、开窗的非承重墙属于业主共有财产，在未经其他共有方同意的情况下，则属于侵犯权利的行为，根据《民法典》侵权责任编的相关规定，由受侵权的主体通过民事途径寻求救济。
在建筑物非承重外墙上开门、开窗的行为一般出现在建筑物的装修装修活动中，本质上属于对建筑物的使用行为，而不能定性为《城乡规划法》中的“建设活动”，因此通过适用《住宅室内装饰装修管理办法》第三十九条转致到《城乡规划法》上，并适用该法进行处置该行为是不恰当的。作为一种对建筑物的使用行为，其可能涉及到多方面的法律规范，但应优先使用建筑物质量管理、建筑物使用领域的法规。
在城乡规划建设领域，由于实际工作中各种建设、装修、安装行为及所涉及的标的物多种多样，这就导致实践中常常会出现各种“擦边球”，对这些“擦边球”是否属于《城乡规划法》管辖范畴，往往需要一事一议，但这种一事一议的工作办法由于相关事项并不公开等原因，导致其在发挥普遍性指导的作用方面明显不足。针对这样的一种情况，笔者建议城乡规划主管部门及时制定相应的豁免清单并及时来更新，将一些常见的不属于《城乡规划法》管辖范畴事项一一列出，更好的指导实际工作。
《住宅室内装饰装修管理办法》从制定至今已有20余年，该规章的立法背景已发生了翻天覆地的变化，进而出现了规章不适用现实需求的情况，加之由于我国国家层面涉及建筑物使用方面的行政性法规还存在缺位，不能够满足现有的管理需求，因此笔者建议有关部门可以在该规章的基础上，结合现有的各地方的立法实践，尽早制定建筑物安全使用方面的法规。
